Superbônus, porque o crédito tributário não é dívida pública

A 1 de fevereiro de 2023, o Eurostat publicou a nova versão do Manual do Défice e Dívida Pública MGDD 2022, onde dedicou bastante espaço à definição dos novos tipos de créditos fiscais que foram criados pelos Estados durante a emergência epidemiológica. A maioria dos especialistas econômicos argumenta que o Eurostat pôs fim à transferibilidade dos créditos fiscais que foi introduzida com o Superbônus 110%. Temos uma opinião diferente e vemos o porquê.

Créditos fiscais são isenções fiscais que podem ser “subtraídas diretamente da dívida”, que o Eurostat define como “não exigível”, se “limitado ao montante do imposto devido” (MGDD cap.2.2 n.26 alínea a). Por essa razão, prossegue, “são ‘perdidos’ todos os montantes de créditos tributários que excedam a dívida do contribuinte no período em vigor.Em vez disso, são considerados créditos tributários “a pagar” se “em qualquer caso, o valor total do crédito tributário for pago ao beneficiário, o que implica o pagamento do excesso quando o benefício fiscal for superior à dívida tributária” (MGDD cap. 2.2 n.26 alínea b).

Na nova versão do Eurostat acrescenta-se que mesmo que o “pagamento do excedente” não seja garantido, os créditos fiscais “podem tornar-se” exigíveisse houver elementos no regime de crédito tributário que indiquem uma probabilidade muito alta de que o crédito tributário não venha a ser perdido” (MGDD cap.2.2 n.31). Vamos ver o que pode ser feito.

Um novo crédito fiscal “a pagar”

O interesse do Estado é criar um novo instrumento tributário altamente “aproveitável” e certamente não “desperdiçável”; portanto, de acordo com o Eurostat, ainda seria um crédito fiscal “a pagar”. No MGDD, cap.2.2 n.24, foram definidos “créditos tributários com novas características que se têm observado nomeadamente nas respostas governamentais à pandemia de Covid-19”:

1. créditos tributários que permitam ao sujeito passivo transferir a terceiros o valor total do crédito tributário ou ainda não utilizado, ainda que em transferências múltiplas (MGDD cap.2.2 n. 34);

2. créditos tributários que permitem ao contribuinte diferir a utilização do crédito tributário por períodos muito longos ou mesmo indefinidamente (MGDD cap.2.2 n.39);

3. créditos tributários que poderiam ser utilizados para compensar/resolver o total das obrigações tributárias (MGDD cap.2.2 n.46).

Impacto no défice e dívida pública

“Para o créditos fiscais a pagar, a totalidade do crédito tributário é contabilizado como despesa pública e não há redução da receita tributária” (MGDD, cap.2.2 n.27), portanto deve ser contabilizado pelo regime de competência no ano da obtenção do crédito e não em caixa no exercício em que ocorrer o fluxo correspondente, como ocorre com o crédito tributário “impagável”. Mas em última análise, o impacto sobre o déficit é o mesmoporque “durante um longo período, as diferenças entre os registros de provisão e caixa são eliminadas, uma vez que o registro de provisão simplesmente desloca as transações de caixa para um período diferente” (MGDD cap.2.2 n.2).

Tendo em vista que a utilização é geralmente diferida no tempo, “qualquer atraso entre a obtenção do crédito tributário devido (registro da despesa pública) e o momento de sua utilização, sob a forma de redução da dívida tributária ou de liquidez por parte da administração pública, dá ensejo a a um registo em outras contas a receber e a pagar (AF.8)” (MGDD cap.2.2 n.66).

Mas “um registo AF.8 não tem impacto na dívida pública porque as contas a pagar (a categoria que tem em conta as diferenças entre provisões e caixa) estão excluídas desta definição” (MGDD cap.2.2 n.2). Com efeito, AF.8 não contribui para a formação do agregado da dívida pública, o relevante para efeitos do procedimento de défice excessivo, porque, de acordo com o MGDD cap.8.2 n.8, é constituído apenas por AF.2 (moeda e depósitos) + AF.3 (títulos de dívida) + AF.4 (empréstimos).

Ele deixou isso claro também Lucas Ascolidiretor do Eurostat, em 14 de fevereiro de 2023 no Comitê de Finanças do Senado: “Não houve impacto na dívida até agora, nem haverá, … O impacto no déficit estadual de longo prazo é exatamente o mesmo. A razão é que a imputação da despesa pelo regime de competência ao ano de obtenção do crédito não afeta a necessidade de caixa das administrações públicas, que constitui a principal componente da variação da dívida pública.

A exigência ocorre apenas quando o crédito tributário é efetivamente utilizado, em razão da redução da arrecadação do exercício, e não no exercício em que, pelo regime de competência, o déficit é contabilizado. Entre outras coisas, o efeito sobre a exigência e, portanto, sobre a dívida, manifesta-se apenas na parte em que o subsídio não traz uma cobertura correspondente.

Conclusão

O Eurostat incluiu no novo MGDD 2022 características para créditos fiscais inovadores, como a transferibilidade, o reporte nos anos seguintes, sem nunca caducar, e a possibilidade de compensar qualquer dívida ao Estado, mesmo após um mínimo de dois anos, para permitir tempo para receitas iniciais mais altas para compensar receitas futuras mais baixas. Se estes créditos fossem carregados numa conta à ordem eletrónica, em nome dos residentes e das empresas, e associados a um cartão magnético, tornar-se-iam instrumentos de pagamento “fiscais” aceites por todos, capaz de liberar empréstimos malparados, mas também para financiar gastos públicossem aumentar a dívida pública ou suas necessidades de caixa, mas apenas o déficit.

O Estado teria a possibilidade concreta de realizar políticas econômicas expansivas, para investimentos produtivos, reduzindo a relação Dívida/PIB, mas sem sofrer a chantagem dos mercados financeiros e da UE.

Paolo Becchi e Fabio Conditi, 12 de maio de 2023

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